陈文胜：耕地抛荒是一个什么问题？

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陈文胜：耕地抛荒是一个什么问题？

农村的耕地抛荒最直接的原因是什么？该如何避免这个问题？

农民耕地抛荒违法吗？会有怎样的处罚？

怎么解释“耕地抛荒”？如何能够有效的去执行？

一、陈文胜：耕地抛荒是一个什么问题？

随着工业化、城镇化不断加快，农民纷纷外出打工，耕地抛荒现象日益严重，由此可能导致的粮食安全成为了社会公众始终关注的热点问题。突如其来的疫情发生在春耕备产关键期，各级政府前所未有地把粮食生产放在重中之重的战略位置，落实耕种面积列为了最为严格的目标考核责任制。根据媒体报道，如福州市就出台了制止耕地抛荒撂荒“硬核”措施：抛荒撂荒就要依法依规收回承包权或经营权，连续抛荒撂荒将被记录不良信用。毋庸置疑，耕地抛荒问题是农业发展必须应对的突出难题，但产生的原因复杂，不能从单一的角度简单化处理，需要放在中国现代化的历史发展进程中加以审视和研判，才能回应社会主要矛盾发生变化的时代要求。

一、人地矛盾突出是忧虑耕地抛荒的核心问题

中国的人均耕地资源远远低于世界平均值，14亿多人口户均耕地规模，仅相当于5亿多人口欧盟的四十分之一、3亿多人口美国的四百分之一。因此，“人均一亩三分地”使耕地成为中国最稀缺的生命资源。然而，一方面是耕地面积不断减少。据国家统计公布的数据，从1996到2006年10年就减少了耕地1.24亿亩，相当于内蒙古自治区的耕地面积。问题是这些公开发布的耕地数据可不可信？如中部某省在2001年上报的耕地面积为3800多万亩，到2007年上报却高达5700多万亩，实际上2006年全省有765万亩耕地退耕还林，加上公路和铁路、城镇建设用地，耕地面积大幅减少，上报数量反而增加了。

无论是国外还是国内，对于农地的保护都极其严格。尽管土地私有化的国家可以自由买卖，但禁止改变农地的用地性质，否则就要承担法律责任。而中国耕地保护存在的问题不少，如土地规划随着地方主要领导人的调整而调整，换一个地方主要领导人就会变换一个开发区，通过增减挂钩、占补平衡就改变了农地性质，一片良田用一片低质量耕地甚至荒地就置换了，耕地非农化的红利成为了一些地方的财政收入以及工业化、城镇化的积累。尤其是在国民经济下行的背景下，又遭遇新冠肺炎疫情，地方政府有可能还会加大通过占补平衡、增减挂钩来实现城镇建设用地无限扩张的力度，这是耕地保护最令人担忧的一个现实问题，是直接危及十几亿人的吃饭问题。

中央要求实施最严格的耕地保护和最严格的节约用地政策，明确提出18亿亩耕地红线，捍卫人口大国的粮食安全。按照十九大的顶层设计，到2050年实现全面现代化，那就意味着中国是一个还未实现全面现代化的国家，工业化、城市化还未最终完成，就仍然会对整个农业、农村、农民提出内向积累的要求，农村资源仍然会进一步向工业和城市聚集，耕地减少的趋势不可逆转。有研究预测，到2020年，中国耕地缺口将达到1亿亩以上。

另一方面是耕地抛荒的势头加剧。有的是“季节性抛荒”，就是将原本种植双季稻改单季稻，从而减少了同一面积的粮食生产。有的是“非粮化抛荒”，就是基于比较效益，将农地改种甘蔗、烤烟、花卉等非粮经济作物。有的是“绝对抛荒”，主要是南方的山区和丘陵地带，由于人均耕地大多为几分地，难以维系农民的基本生存，大面积全年抛荒的耕地随处可见。诚然，美国等不少国家也实行大面积的轮作休耕制度，但人地矛盾十分突出的中国如果抛荒撂荒的耕地面积过多，如何养活自己就是一个不得不令人思考和忧虑的问题。

二、耕地抛荒是现代化诱导的社会发展变迁问题

既然耕地每年减少3000平方公里，抛荒面积又不断增加，而人口相比1978年前在增加近一半，全球粮食出口全部即使卖给中国也只能养活5亿人，但是，十四亿中国人却从1978年前的食品短缺时代实现了到改革后的农产品过剩时代跨越，那么，耕地抛荒现象的背后必然存在着深层次原因。

传统的农民世代以土地为生，身份就是职业，职业就是身份。中国改革开放首先解放了农民，农民不仅获得了生产经营自主权，而且获得了自由择业的权利。随着工业化、城镇化的不断推进，农民不断从土地上分离出来，不再终生困守于土地，成为城乡流动的“自由人”。因此，今天的农民已经不再是传统意义上仅仅满足于温饱的群体了，而是在市场经济中进行公平竞争、以实现自己合理价值、追求发家致富的市场主体，本质上是社会发展转型与社会进步。有城里人对身边城市社区的居民天天打麻将视而不见，却惊呼大好春光之下居然有农民不种田而打麻将。如果农产品有房地产的暴利，那农民会把房子拆掉种庄稼，也没有时间去打麻将。一斤大米低于一瓶矿泉水的价格，谁去种田？禁止抛荒让农民亏本都要强制性种田，那农民岂不是农奴吗？党的宗旨是为人民服务，那党政干部如果不发工资可不可以坚守岗位干好工作？如果种粮收益低于其他收益甚至亏本，抛荒就成为农民作为经济人的理性选择。

消费结构转型与农业科技创新加快了耕地替代，是导致抛荒的一个现实因素。经济发展推动生活水平不断提高，从市民的每天饮食结构中，就不难发现消费结构发生了历史变动。曾经的饮食结构以主粮为主体，每餐四两米还吃不饱。现在很多人每天四两米都吃不完，过去难以进入寻常百姓家的水果、水产、肉食与牛奶等非主食农产品成为了家常便饭，饮食结构不断多元化。农业科技创新推动了农业现代化进程，农业生产力获得了快速发展，农产品生产前所未有地突破了耕地的局限。山上的水果、茶油不需耕地，水产、海鲜不需要耕地，大部分自然放养的肉类产品不需要耕地，无土栽培更不需要耕地，还有科技提高产量间接地替代了耕地，因此，饮食结构的改变与农业科技创新，不仅是实现了耕地替代，还主导着耕地结构与范围的变迁，从山上到水中，从平原到草原、凡是能够生产食品的空间，都应该说是具有耕地的性质，耕地不断立体化。

东北平原在近十年全部改种水稻替代了南方大面积的耕地，也是导致南方山区和丘陵地带种植水稻的小农户弃耕抛荒的一个重要原因。东北平原位于最北端，曾经低温而热量不足，不适合水稻的种植。大约近十多年，随着温室效应导致气温升高，加上水稻技术的突破，水稻种植就北上跨过了山海关，曾经为大豆主产区的黑土地东北平原全面改种水稻，成为了中国水稻的主产区，无论是产量和品质，还是规模化和机械化，绝不亚于美国的农业现代化水平。由于东北大米具有碾压南方水稻的绝对优势，南方山区和丘陵地带种植水稻的小农户全面沦陷，从根本上改变了南方水稻主产区的历史地位。如历史上为水稻主产区的湖南，主产区的地位就已经大幅下降。但是，中国就再也找不到东北平原这样能够生产大豆的辽阔耕地了，大豆也从此依赖进口，这是一个长期的挑战。

三、消费结构转型需相应解决区域功能定位问题

中国历史上的粮食结构是以水稻和小麦为主的五谷杂粮，但在清朝掀起的一次超级食物革命，引发了中华民族粮食结构的重大变迁。由于地理大发现，美洲的番薯、玉米、马铃薯，以及花生、向日葵、辣椒、番瓜、西红柿、菜豆、菠萝、番荔枝、番石榴、油梨、腰果、可可、西洋参、番木瓜等三十多种农作物在清朝先后得到推广种植，从而彻底改变了由中国以水稻和小麦为主的粮食结构，番薯、玉米、马铃薯等美洲农作物很快就成为了主粮，特别是这些外来农产品在很难种植水稻、小麦的南方山地推进了农业革命，不仅促成了雍正时期的大规模改土归流运动，强化了国家的领土疆域，而且催生了人口大爆炸，从康熙三十九年(1700年)的1.5亿人，到乾隆五十九年(1794年)飙升到3.13亿人，到道光三十年(1850年)又增加到4.3亿人，成为中华民族繁衍强大的根源。

与食物革命相关联，中国历史上曾经发生过粮食主产区的多次变迁。如汉唐盛世的“八百里秦川”关中粮仓、“天府之国”成都平原，逐渐演变为宋元的江浙“鱼米之乡”、明清的洞庭湖“湖广熟天下足”，再变为今天的东北大米和中原小麦（两地都适合耕种机械化）。假如东北平原能够种双季稻，人均不过几分地的南方山区与丘陵地带，水稻生产无疑就会陷入全线崩溃的困境，除了自作口粮，要么改种，要么抛荒。但无论如何，机械化程度很高的北方小麦产区不会抛荒，与东北平原同样耕地连片的南方非山区和丘陵地带水稻产区也不会抛荒，需要突出解决的是南方山区和丘陵地带的农业持续发展问题。

中国农业生产水平已今非昔比，机械化、智能化大幅度降低了对劳动力的需求，如湖南大部分山区尽管人均几分地，却都实现了社会化服务的机耕和机收，农民的生产能力不成问题。目前城镇化率不到60%，依赖于农村生活的还有5亿多人，即使到2050年实现了全面现代化，70%城镇化率就意味着也还有超过美国总人口的4亿多的农村人口，劳动力在2亿以上，按照18亿亩耕地计算，人均耕地在4亩地左右，也不存在无人种田的问题。受疫情影响，不少农民工不得不返乡务农，抛荒的耕地必然减少，双季种植必然增加，粮食生产能力得到了进一步提升。但是，最大食品的问题是猪肉危机。受非洲猪瘟和环保政策的双重影响，很多地方乡村的猪栏是十栏九空，绝大多数农民已基本不养猪，也无仔猪可养，连偏远的村庄都要从外供应大型养猪场的饲料猪，将导致乡村发展系统的破坏。

尽管潜在的问题不少，但当前养活中国人没有问题，未雨绸缪是对的，但多事之秋不能自乱阵脚。盲目要求农民扩大生产，一旦造成农产品过剩就会跌了价格、贱了粮食、坑了农民。一棵树叶子枯了，是向根浇水而不是向叶子浇水。抛荒现象的背后，表明社会发展处于吐故纳新的进程中，市场机制在有效地对耕地资源进行动态配置。根本问题是因为农产品消费需求结构与农业区域功能的变化，使一些区域的农产品生产与市场消费需求出现偏差，缺乏竞争力低品质的农产品和供大于求的过剩农产品被市场淘汰，是相对市场需求的结构性问题而非农产品不能供应的问题，需要准确把握食品需求结构的阶段性变化与升级趋势，使食品供给的品种结构、区域结构、产业结构不断满足市场多元化、个性化的消费需求。

这就必然要求重构中国农业的各个区域功能定位，以地域分工破解同质竞争难题，优化耕地资源配置。对于耕地细碎化的南方山区和丘陵地带农业，主要是强化耕地对居住性农民的社会保障功能，立足自给自足“小而全”的农产品生产，宜农则农，宜林则林，宜牧则牧，宜渔则渔，宜果则果，宜蔬则蔬；地域分工着重以高附加值的杂粮和特色农产品为主，以精细农业方式生产独具地域特色与竞争力的农产品。对于平原以及耕地连片地域的农业，强化耕地对经营性农民的经济发展功能，地域分工突出保障主要农产品的市场供给，着重以专业化生产推进农业集约化经营，以品牌为导向提高粮食综合生产能力和市场竞争力。

那么，区域农业生产的品种选择，就关系到经营性农民能不能赚钱、有没有生产积极性的问题，关系到居住性农民的自我口粮保障能力、农业能否可持续发展的问题。需要从供给端发力，促进要素向特色产业和品牌品种集中，生产向优势区域集中，形成与消费需求相适应、与资源禀赋相匹配的农产品品种结构与区域生产布局。同时，全面推进分类分区域的耕地整理，加快耕地质量提升，确保耕地的可复耕度，变抛荒为休耕，就能使“藏粮于地”的战略落到实处。

（作者系湖南师范大学中国乡村振兴研究院院长、博士生导师，中央农办乡村振兴专家委员）

一、农村的耕地抛荒最直接的原因是什么？该如何避免这个问题？

乡村的耕地抛荒最直接的缘由就是，没有人种地了，走的走，去的去，剩下来的脑血栓残疾人，还有的年轻人真实走不了进来打工的也只好在家照顾老人，固然生活维持现状，但传统美德不能遗忘。

随着乡村不时完善体系，大局部的年轻人都义无反顾地选择回乡创业，搞种植、养殖把农产品用直播带货的方式，销售全国各地。以前撂荒抛地严重，往常管理制度完善，种地补贴，鼎力扶持农民种地积极性，以前抛荒地也重新种上大豆、高粱、玉米、小豆、绿豆等等，五谷杂粮。以前是大量修造地步，如今是四处可见的土地抛荒现象严重针对的是偏僻山区，交通不便，水源缺乏。随着社会的开展，乡村大量劳动力输出，家里老人随着年龄的增大也逐渐失去了劳动才能，这是主要缘由。

年轻人不在家，能干农活老人也不闲着，把田间地头但凡能种上一粒种子都种上玉米或是大豆，老辈人对土地特别保护，如今对土地像保护本人孩子，精心管理，不糜费土地。在乡村经济收入不高，土地除理解决温饱问题之外，还能够换点零花钱。还有最直接的缘由就是在乡村仅仅靠种地是很难维持一家人的生活来源的。工业品上涨，招致农业消费材料费用过高，相比农产品价钱过低，辛辛劳苦一年的种植收入还抵不上去广东打工一个月工资收入。华南地域不同于华北地域土空中积宽广利于机械化耕作，人口相对稀少人均耕空中积多，华南地域由于人口稠密，所分耕空中积太小又没有找到种经济作物赚钱的项目，种粮只能处理吃饭问题而其它的日常开支只能东拼西凑。所以宁愿进来打工，也不愿意种田，致使土地撂荒。

总而言之，抛荒撂荒土地是以前事，如今少了，除非这家人全部去城里住，大地步交给村上，然后由村上承包给没有分着地的人种，人口多人家种植，补贴归种植户。

二、农民耕地抛荒违法吗？会有怎样的处罚？

国家鼓励农业规模种植，有不少关于规模种植的补贴，因此就有不少人盯上了农业这块“大蛋糕”，凭借一腔热血和干劲投入到农业生产。但因为近几年农产品价格下跌，再加上不了解市场，难以维持收入，于是抛弃耕地“跑路”了，导致大片耕地被荒废闲置。

这种“被抛荒”的情况并不少见，然而我国《土地管理法》第三十七条规定：禁止任何单位和个人闲置、荒芜耕地。已经办理审批手续的非农业建设占用耕地，一年内不用而又可以耕种并收获的，应当由原耕种该幅耕地的集体或者个人恢复耕种，也可以由用地单位组织耕种；一年以上未动工建设的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳闲置费；连续两年未使用的，经原批准机关批准，由县级以上人民政府无偿收回用地单位的土地使用权；土地原为农民集体所有的，应当交由原农村集体经济组织恢复耕种。

看到那些被撂荒的土地，很多农民也只能干着急，一边是承包合同还未到期，担心违约，另一边又担心自家的耕地被收回。

其实农民朋友不用担心，因为农村土地承包法规定：禁止任何单位和个人闲置、荒芜耕地。如果双方在合同中约定了不能抛荒，那么抛荒不但违约，而且违法，农民可以解除合同，收回土地。

同时最高人民法院《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第六条规定：因发包方违法收回、调整承包地，或者因发包方收回承包方弃耕、撂荒的承包地产生的纠纷，按照下列情形分别处理：

1、发包方未将承包地另行发包，承包方请求返还承包地的，应予支持;

2、发包方已将承包地另行发包给第三人，承包方以发包方和第三人为共同被告，请求确认他们所签订的承包合同无效，返还承包地并赔偿损失的，应予支持。

有了这些法律保障，农民朋友不用担心自己的土地会因为抛荒被收回，不过在签订土地流转合同的时候最好加上一条不能抛荒的条款。

三、怎么解释“耕地抛荒”？如何能够有效的去执行？

减少种地的人数，增加土地收入。农民种田收入低，主要是人多地少，人力物力成本高。只有加强土地流转，减少农民数量，实现规模化、机械化经营，降低人力物力成本。现在的土地所有权和三权分立，是为土地流转打好基础，做好铺垫。以后大部分土地都不会被错误确认，经营者可以放心集中连片土地，实现规模化经营。

届时，遗弃现象自然会消失。对企业或个人已办理审批手续的企业或商业用地开垦废弃地，一年内未利用且可以耕种收获的，原用地集体或个人可以恢复耕种，用地单位也可以组织耕种；开发利用一年以上的，应当按规定缴纳土地闲置费；那些超过两年没有使用的，人类要想生存就必须开垦一定数量的耕地。否则，人们的生存安全无法得到保障。

所以我们国家也制定了自己的耕地红线。也就是18亿亩。虽然现在土地贫瘠的情况严重。但实际上，我国耕地红线是有保障的。根据国家统计局公布的数字，今年全国耕地面积19亿多亩，也就是说，我们的实际耕地面积远远大于耕地红线标准。因此，中国的粮食安全是有保障的。一直以来，土地都是老百姓的生存之本。

没有土地，就没有办法种植粮食。所以之前的农村，很多老农一年四季都是精力充沛，把最好的粮食挑出来交给国家，然后留够一家人的口粮，把一部分余粮卖掉补贴家用。近年来，国家不断加大对“三农”的支持力度，给农村社会带来了翻天覆地的变化。然而，即便如此，在全国耕地没有剩余的情况下，农民种田的积极性仍然不高，农村耕地抛荒现象越来越严重。